政策解读 | 《城市更新“十五五”规划》出台：城市更新进入系统推进新阶段

近日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），作为城市更新领域首部国家层面的专项规划，该规划标志着城市更新由行动性部署进一步走向专项规划统筹、项目化推进和制度化保障。

/ 图源：中国政府网

相关测算显示，“十五五”期间城市更新有望带动十万亿元级投资空间。其中，地下管网更新、老旧小区和城中村改造、历史文化街区保护利用、完整社区建设等将成为重点推进领域。

相较于2025年中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），此次规划在目标体系、投融资机制、土地制度等多个维度进行了深化与系统升级。

《规划》实现了从方向性指引到可量化、可跟踪目标体系的深化，在既有财政支持、金融支持和社会资本参与安排基础上，进一步细化多元投融资工具和可持续运营机制，推动城市更新由单项任务推进进一步走向产业培育、消费激活、文化保护、安全韧性和治理提升协同发力。

一、目标体系更清晰：从方向引导到指标牵引

2025年的《意见》提出八项主要任务，覆盖既有建筑改造、历史文化保护等广泛领域，但全国层面的量化目标和项目指标尚不够系统，整体呈现出方向性引导的特征。

而此次规划则进一步提出一批量化目标和工程指标，其中：

城镇危旧房改造50万套，老旧小区改造11.5万个，城中村改造4000个，修缮历史建筑1.5万处，改造城市地下管网约36.5万公里，完整社区建设改造5000个，老旧街区厂区改造提升1500个。

这一体系有助于推动城市更新由原则性部署转向清单化管理、项目化推进和动态化评估。过往以方向性引导为主的推进模式，为目标前置、任务倒排、过程跟踪和结果评估提供了更清晰的抓手。

目标表述层面的变化同样值得关注。

2025年《意见》的阶段性目标侧重于行动起步与转型探索。而《规划》设定的2030年目标是“新旧动能加快转换”“治理水平大幅提高”，2035年远期目标则明确提出“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成”。换言之，前者指向“正在转型”，后者指向“建成什么”。

城市更新的内涵由此从基础设施修缮拓展至产业培育、文化保护、治理能力提升和绿色转型的系统集成，城市更新在城市高质量发展中的综合性作用进一步凸显。

二、政策工具的系统深化

（一）投融资机制：从资金支持到可持续运营

2025年《意见》已对财政投入、专项债、金融支持和社会资本参与作出原则性安排。此次规划在此基础上，进一步细化财政、金融和社会资本协同参与的路径。

更具落地价值的是，在项目合规、风险可控、商业可持续的前提下，《规划》明确允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，并支持用作项目资本金。

资本金作为撬动社会资金的重要支点，这一安排有助于优化项目资本金结构，提升项目资金平衡方案的可操作性，增强社会资本和金融机构参与城市更新项目的积极性。

在出资结构上，《规划》强调建立“谁受益、谁出资”的资金共担机制，推动政府、市场、居民等多元主体合理分担更新成本。

其中，政府侧重规则制定、统筹协调和必要支持，市场主体可依托停车场、配套商业、养老服务、智慧设施等经营性场景获取长期收益，居民可在依法依规、充分协商的基础上，按照受益程度合理分担部分更新费用。

此次规划提出，推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域REITs、资产证券化产品等，为城市更新资产提供更加市场化的融资与退出工具。

对于具备稳定现金流、产权关系清晰、运营模式成熟的项目，未来有望形成“投资—建设—运营—退出”的良性循环。

与此同时，《规划》明确要求不得新增地方政府隐性债务，强调市场化、法治化和商业可持续原则，推动城市更新逐步形成可持续运营机制。

（二）任务体系：从重点任务到重大工程

从任务架构来看，2025年《意见》提出八项重点任务，覆盖既有建筑改造、老旧小区整治、完整社区建设、老旧街区厂区城中村更新、基础设施建设改造、生态修复、历史文化保护等领域。

《规划》则在其基础上进一步形成由6方面重点任务、14项重大工程和行动、23项重点任务构成的分层推进体系。其中六方面重点任务分别是：培育壮大发展新动能、营造高品质城市生活空间、推动绿色低碳转型、增强城市安全韧性、促进城市文化繁荣发展、提升城市治理能力水平。

六大方向对标创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标。

其中，培育壮大城市发展新动能被置于重点任务的重要位置，说明城市更新已与产业升级、消费场景培育和城市发展动能转换更加紧密结合。

《规划》还明确要求推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇转型升级，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力；同时推动发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等经济形态。

这意味着城市更新将更加重视在存量空间中导入新产业、新业态和新消费场景，反映出城市更新的重点正由单一空间改造，进一步延伸到存量空间价值再造和城市功能提升。14项重大工程和行动从“好房子”建设、老旧小区改造、完整社区建设，延伸至市政基础设施提升、城市生命线安全工程、历史文化遗产保护传承等，部分重点工程配套了较为明确的量化目标。

《规划》还提出建立城市更新项目库，推动项目常态化储备和动态调整。这一机制有利于推动城市更新由阶段性集中推进转向常态化储备、滚动实施。

（三）土地政策：混合利用与立体开发

2025年《意见》关于用地政策以原则性框架为主，提出“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换”“明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单”的总体方向。

本次规划则进一步细化了实施规则和操作路径：制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单，明确具体规划管控要求。针对存量空间盘活的痛点，《规划》明确了过渡期政策细则：利用存量土地和房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受原则上不超过5年的过渡期，过渡期内不改变用地主体和规划条件；过渡期满需办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。

从实操层面看，这一安排为老旧厂房、低效楼宇、存量园区等空间转型提供了更大的制度弹性。

对于符合国家支持方向的产业项目，在不改变用地主体和规划条件的过渡期内，有助于符合条件的项目在依法办理规划、建设、消防、安全等手续的前提下，先行开展功能转换和运营探索。

过渡期满后，涉及土地有偿使用手续的，可依法采取租赁或协议出让等方式完善手续。具体操作仍需结合地方实施细则、项目性质及自然资源主管部门认定要求执行。此外，《规划》进一步细化了地上地下空间分层供应与分层登记规则，健全与立体开发相适应的不动产登记制度。

同一宗地可按竖向高程划分不同空间层级，地表、地下浅层、深层空间可分别设立建设用地使用权，对应不同的权利主体并依法办理不动产登记。

这一安排与建设用地使用权分层设立的制度规则相衔接，有助于解决存量空间立体化利用中的登记和权属衔接问题。

（四）安全韧性：完善房屋全生命周期安全管理

《规划》将“增强城市安全韧性”独立成章，纳入了危旧房安全改造、地下管网更新改造、城市生命线安全工程和应急避难场所建设等核心任务。

其中，建立健全房屋全生命周期安全管理制度，是房屋安全治理领域的重要制度升级。该制度由三项核心机制构成：一是房屋安全常态化体检机制，对建成年限较长、风险较高的房屋实行分级分类定期排查；二是房屋安全管理资金保障机制，统筹多元资金渠道，保障房屋排查、鉴定、改造、应急处置的经费需求；三是房屋质量安全保险机制，通过市场化方式分散安全风险、提升保障能力。

其中，体检用于前置排查隐患，资金保障整改落地，保险补齐事故后的风险分担链条。相较于以往偏重隐患排查和事后处置的治理方式，此次规划进一步强调前置体检、资金保障和风险分担。

与此配套的是，《规划》提出推进房屋建筑和市政设施统一赋码，建设全国城镇房屋建筑和市政基础设施基础信息数据库，逐步形成覆盖房屋建筑和市政设施基础信息、运行状态和安全隐患的数字化管理基础。

三、战略意义：存量时代的城市发展新逻辑

过去较长时期内，我国城市发展主要依靠增量建设和外延扩张，土地、基建和房地产开发在城市增长中发挥了重要作用。

国家统计局数据显示，2025年末我国常住人口城镇化率达到67.89%，城镇化正由快速增长阶段逐步转向稳定发展阶段，城市发展也正在从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的新阶段，城市更新的重要性进一步凸显。

由此带来的现实问题是：存量空间的更新投入、长期运营和治理维护如何形成可持续机制？

这份规划给出的方向是：让旧城具备自我造血、自我演进的能力。

它进一步强化了城市更新的复合属性，将民生改善、产业升级、消费激活、安全韧性和文化保护统筹起来——考核标准从“修了多少房”转向“城市是否变得更具经济活力、更安全、更宜居”。因此，《规划》的意义不仅在于带动投资，更在于推动城市建设运营模式调整。从大规模增量建设转向系统性存量提质，背后是中国城市发展范式的切换。

以建设地下管网为代表的补隐性基建短板，以产业培育为核心的存量空间价值再造，以全生命周期管理为标志的治理体系升级，这些内容共同构成了存量时代城市更新的重要抓手。

其最终指向，是跳出“重建设、轻运营”的传统路径，构建可持续迭代的城市有机体，更好落实以人民为中心的新型城镇化要求，夯实现代化人民城市的发展根基。对地方政府而言，“十五五”时期推进城市更新，不能停留在单个项目建设层面，而要建立覆盖城市体检、专项规划、片区策划、项目实施方案、项目库管理、资金平衡和运营维护的全链条工作体系。

《规划》提出建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，并建立城市更新项目库，这意味着城市更新将逐步从阶段性项目推进，转向常态化储备、滚动实施和持续治理。

对市场主体和专业机构而言，多元投融资工具、存量土地盘活政策、分层登记制度以及项目库建设等制度安排，为参与城市更新提供了更加清晰的政策接口和工具选择。

但项目能否真正落地，仍取决于产业导入能力、运营组织能力、资金平衡能力以及跨部门协同能力。总体来看，《城市更新“十五五”规划》是一份面向存量时代城市高质量发展的重要行动文件。对地方而言，能否把政策工具转化为可实施、可融资、可运营、可持续的项目体系，将成为“十五五”时期城市更新能否落地见效的关键。