两部委 11 项新政松绑！20 万亿城市更新，机遇在哪？

国家城市更新行动已从局部试点转向全国规模化、规范化落地，“十五五” 期间总投资预计突破 20 万亿元，是城镇化进入存量提质阶段的核心战略，将彻底重塑建筑业发展逻辑与城市空间形态。以下从政策背景、核心政策、投资结构、实施路径、行业影响、风险与挑战六大维度，做全景式深度解读。

一、政策背景：从增量扩张到存量提质的战略转折

1. 时代背景：城镇化进入下半场

我国城镇化率已突破67%，大规模 “摊大饼” 式增量扩张难以为继，城市发展核心矛盾从 “有没有” 转向 “好不好”。

全国存量建筑超600 亿㎡，老旧小区、城中村、老旧厂区、历史街区等存量空间改造需求迫切，安全、民生、功能短板突出。

2. 顶层定调：国家战略全面升级

2025 年 5 月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确城市更新是推动城市高质量发展、满足人民美好生活需要的重大举措中国政府网。

2026 年 1 月，自然资源部、住建部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，从规划、土地、产权、资金等环节 “拆墙松绑”，标志全国规模化实施正式启动。

核心定位：不搞大拆大建，坚持 “留改拆” 并举、以保留利用提升为主，践行 “人民城市人民建、人民城市为人民” 理念。

二、核心政策：两部委 “11 项新政” 打通落地堵点

1. 规划政策：弹性适配，简化审批

规划弹性调整：更新单元容积率可在 **5%** 范围内浮动；历史街区经专家论证可突破现行控规建筑高度限制。

微更新豁免：加装电梯、绿化提升、公共空间改造等微更新项目，纳入规划许可豁免清单，无需繁琐审批。

详细规划快速优化：在国土空间规划 “一张图” 管控下，可直接开展更新区域详细规划合规评估与调整，压缩前期周期。

2. 土地政策：混合利用，存量盘活

土地混合开发正面清单：居住、商业、产业、公共服务用地可在清单内复合利用，无需反复调整总体规划。

工业用地兼容：工业用地可混合建设研发、办公、商业设施，兼容比例不超总建面 30%，支持老旧厂区转型。

存量空间临时利用：老旧厂房、闲置楼宇在不改变主体结构、保障安全前提下，可临时改造为社区服务、养老托育等场所，设最长 5 年过渡期，简化审批、降低门槛。

3. 产权与运营：破解历史遗留，创新模式

产权办理绿色通道：针对更新项目中历史遗留产权问题，简化登记流程，支持按现状确权、分割登记。

资源资产组合供应：鼓励土地、建筑、设施等资产整体打包供应，支持 “投资 - 建设 - 运营” 一体化模式。

过渡期政策红利：临时利用项目 5 年内享受税费减免、审批简化，降低企业前期投入与风险。

4. 资金政策：多元协同，真金白银支持

中央财政：按区域定额补助，东部≤8 亿元 / 市、中部≤10 亿元 / 市、西部 / 直辖市≤12 亿元 / 市；2026 年提前批中央预算内投资超 750 亿元支持城市更新项目中国政府网。

政策性资金：通过超长期特别国债支持符合条件项目，融资成本低至2.8%；地方专项债重点倾斜，管网改造补贴比例达70%。

社会资本撬动：鼓励设立城市更新基金（如广州 2000 亿元母基金），采用 “政府劣后 + 社会资本优先” 模式，撬动万亿级社会资本参与。

三、20 万亿投资全景：结构拆解与重点领域

1. 总体规模与周期总规模：“十五五”（2026-2030 年）全国城市更新投资超 20 万亿元，年均约 4 万亿元。核心投向：聚焦民生改善、安全底线、功能提升、文化保护、绿色智慧五大方向。

2. 细分领域投资结构（测算）

3. 2026 年落地节奏（开局之年）

全国计划改造老旧小区5.3 万个，涉及居民800 万户，年度投资超4000 亿元。多地密集发布项目清单：北京首批1321 个项目、投资1049.5 亿元；重庆首批207 个项目、总投资近1200 亿元。

四、实施路径：从 “项目单点” 到 “片区系统”

1. 实施原则（六大坚持）以人民为中心：优先解决群众急难愁盼（电梯、停车、养老、安全）中国政府。

系统观念：地上地下一体化、硬件软件同步、近期远期衔接。

规划引领：先体检、后规划、再实施，避免碎片化改造。

安全底线：排查整治危旧房屋、管网隐患，提升城市韧性。

保护优先：历史文化遗产应保尽保、以用促保。

量力而行：严禁 “面子工程”，分类施策、分步实施。

2. 核心实施模式微更新模式：针对老旧小区、历史街区，以 “小修小补、功能提升” 为主，审批简化、快速落地。

片区统筹模式：以更新单元为单位，整合土地、建筑、资金，整体策划、连片开发、综合运营。

政企合作模式（PPP / 特许经营）：政府引导、市场运作，社会资本参与投资、建设、运营全链条。

自主更新模式：鼓励业主、社区、企业自主发起改造，政府给予政策与资金支持。

五、行业影响：建筑业迎来 “二次革命”，格局彻底重塑

1. 市场逻辑：从 “新建为主” 到 “存量提质”

建筑业告别 “增量依赖”，存量改造成为第一增长曲线，20 万亿市场打开长期增长空间。

业务结构重构：从单一施工，转向改造、市政、绿色、智慧、运维、运营多元业务组合。

2. 企业转型：三大趋势与能力要求

（1）模式转型：

从 “施工承包” 到 “投建运一体化”政策鼓励全链条参与，企业从 “赚施工费” 转向 “赚长期运营收益”，毛利率预计提升5-8 个百分点。

头部企业加速布局：中建、中铁等央企成立城市更新事业部，拓展 “投资 + 建设 + 运营” 能力。

（2）技术升级：绿色智能建造成标配

绿色低碳：改造项目强制应用节能门窗、保温材料、光伏屋顶、雨水回收，执行绿色施工标准。

智慧赋能：BIM 技术、装配式改造、智能安防、智慧停车、管网监测等数字化技术全面渗透。

历史建筑活化：“修旧如旧” 与现代功能融合，催生传统工艺与数字技术结合的新赛道。

（3）行业洗牌：集中度提升，强者恒强

中小企业加速出清：缺乏资金、技术、运营能力的企业，在低价竞争与高门槛下逐步淘汰，预计 2026 年建筑企业数量从 12.8 万家降至10 万家左右。

国企央企主导：凭借资金、信用、全链条优势，在政府主导项目中占据70%以上市场份额。

专精特新崛起：在电梯加装、节能改造、智慧社区、历史建筑修复等细分领域，技术型企业迎来机遇。

3. 产业链机遇：全链条需求

爆发前端：规划设计、城市体检、资产评估、投融资咨询。

中端：建筑施工、市政工程、装饰装修、绿色建材、设备安装（电梯、充电桩、安防）。

后端：物业管理、商业运营、养老服务、文旅运营、智慧运维。

六、风险与挑战：高质量推进的关键考量

1. 资金平衡压力

部分项目（如老旧小区改造）公益性强、收益低，社会资本参与意愿不足，需政府持续加大补贴与政策引导。

地方政府债务约束下，需创新 “以运营反哺建设” 的商业模式。

2. 历史遗留问题

产权不清、土地性质复杂、拆迁安置矛盾等，仍是项目落地的最大障碍，需政策持续细化与基层治理创新。

3. 质量与安全风险

存量建筑结构复杂，改造施工难度大，需强化质量监管与安全评估，杜绝 “破坏性改造”。

4. 运营能力短板

多数建筑企业缺乏长期运营经验，“重建设、轻运营” 现象普遍，需加快培育运营能力与专业团队。